研究报告
城乡发展一体化
 
推进农民集中居住
 

改革开放以来,本市农村经济快速发展,郊区产业结构发生深刻变化。但长期以来,由于农民居住方式、生活方式转变滞后于农业生产方式转变和城镇化发展进程,郊区农村居住非常分散,不仅使基本公共服务的可及性和便利性较差,而且造成环境治理难、配套成本高、外来人口多、土地利用效率低下等诸多问题,使本市当前村庄布局及农民住房建设呈现“散、乱、低、弱、旧”的现状,推进农民集中居住的任务极其迫切。引导农民集中居住是从根本上整体改善农民居住条件和农村环境、解决城乡发展一体化短板的重要举措,是实现新型城镇化、建设新农村的重要路径之一。

从必要性角度看,推进农民集中居住是解决城乡发展一体化短板、从根本上整体上改善农民居住条件和农村环境的重要举措,也是适应上海农村生产生活方式转变和农村深化改革新形势的内在需要。通过推动农村人口向城镇集中,有利于促进城乡基本公共服务均等化,有利于带动服务业发展和就业岗位的增加,有利于土地资源的集约节约利用,有利于及时综合施策治理“空心村”,有利于从源头上加强农村环境整治和外来人口管理,还有利于促进城乡资源有序流动和平等交换,提高农村发展活力。

从可行性角度看,中央关于深化农村改革一系列部署和市委文件为推进农民集中居住工作做了总体设计,前阶段各区县试点探索提供了良好的实践基础,农民群众通过试点得到实惠并有参与扩大试点的愿望。农业现代化加快发展、城镇化深入推进、农村集体经济产权制度改革、城乡社会保障体系接轨为推动解决农民集中居住问题创造了有利条件。同时,对当前进一步推进农民集中居住工作的难度也应有充分估计。

综合分析,当前推进本市农民集中居住不仅条件具备,而且也面临有利的时间窗口,郊区农村大部分建于上世纪80年代的农宅整体进入翻建期,农民翻建翻新需求较强,因势利导推进农民集中居住、改变分散居住状态正当其时,若错失良机,以后再进行集中安置和归并的难度就将更大、所付出的代价也将更高。

在内涵认识上,首先要明确农民集中居住空间布局方向。从前阶段实践来看,集中的方向既有镇区也有农村地区,其中,往镇区或镇区附近集中的建设和配套成本较低,农民居住环境改善较为明显;而通过归并方式集中建设的安置小区较为分散,不仅节地较少而且配套成本较高,对农民居住环境的改善也较为有限。鉴于此,新一轮推进农民集中居住应明确进镇集中居住的大方向,让更多农民共享城镇化地区较为完备的基础设施和公共服务资源,提高农民居住和生活的便利度,也有利于降低新建农民安置小区的公建配套成本,减轻各级政府的资金压力。农民进镇居住不仅包括建制镇镇区、非建制镇社区和老集镇,也包括镇域大型居住社区等城镇化地区周边。其次,集中居住是指“相对集中”居住。要符合“城市像城市、农村像农村”的形态差异,尊重农村居住较城市分散的特点,不片面追求“大集中”,防止城乡居住形态一律化。充分考虑农民长期形成的生活和交往习惯,不能用城市的观点来看待农民集中居住社区,不求整齐划一和完全标准化,而应容许差异性多样化,保留农村特色。同时,远郊纯农地区在一定条件下也可以在保护村及部分保留村内存在农民集中居住点,但需明确相关范围和条件。再次,推进农民集中居住应以解决现有农民及家庭居住问题为着力点。既要与土地减量化、农民就业保障、集体经济发展、农村扶贫帮困等工作相结合,也要注意避免承载过多目标而顾此失彼、增加工作推进的难度。

 

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